Por Julio V. Juárez Gámiz
IntroducciónEl diseño de las reglas que norman la contienda política en un sistema democrático basado en los partidos políticos debe responder a la complejidad del entorno electoral del México contemporáneo. La reforma electoral de 2007-2008 buscó responder a lo acontecido en el proceso electoral federal de 2006. Hoy es posible observar algunos avances en materia electoral a raíz de dicha reforma.
En primer lugar se encuentra la disminución neta del gasto electoral, particularmente el dinero destinado al financiamiento de los partidos políticos como parte de sus prerrogativas, dinero que, en un alto porcentaje, terminaba en las arcas de los concesionarios de la radio y la televisión, más del 70% en 2006. A pesar de la molestia que esta medida causó al interior de la industria radial y televisiva, el Senado de la República supo resolver con decisión la prohibición expresa a los partidos políticos para adquirir tiempo aire y, así, colocar al Instituto Federal Electoral (IFE) como la única autoridad facultada para administrar los tiempos oficiales del estado en radio y televisión durante la duración de las precampañas y en las campañas. Es indudable que esto representó un parteaguas en materia del acceso de los partidos a los medios masivos de comunicación y del uso del tiempo oficial del estado mexicano.
La medida ya dio sus primeros frutos durante el proceso electoral intermedio de 2009. De no haber sido aprobada la reforma electoral en 2007 los partidos hubieran recibido, tan solo para gastos de campaña, 2 mil 900 millones de pesos. El establecimiento de nuevos porcentajes para la entrega de los gastos de campaña en función del gasto ordinario de los partidos, pasando del 100% al 30% en campañas intermedias y a 50% en campañas presidenciales, implicó un ahorro para el erario público de alrededor de 2 mil 300 millones de pesos.
Otro avance importante de la reforma electoral fue el diseño de campañas y precampañas más cortas. Aún presente la experiencia de seis largos meses de campaña presidencial en 2006, más un periodo igualmente largo de precampañas sin regulación expresa, el legislador tomó nota del reclamo popular recortando los tiempos y definiendo expresamente el concepto mismo de precampaña para llevar a cabo los procesos internos de los partidos políticos encaminados a seleccionar a sus candidatos. Reducir la duración de las campañas iría atenuaría las exigencias financieras que los partidos enfrentaban al competir durante varios meses, además de abatir el hartazgo del electorado frente a procesos electorales tan largos como tediosos.
Un tercer logro expresado en la reforma al Artículo 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, fue la prohibición expresa a grupos de interés privado de adquirir publicidad a favor o en contra de un candidato determinado y así incidir en las preferencias del electorado. En el mismo sentido se llevó a la Constitución la prohibición a administraciones en los tres niveles de gobierno de utilizar la publicidad oficial, aquella contratada con dinero del erario público, para promover las acciones de gobierno durante las campañas electorales e influir de manera inequitativa en el resultado de la elección. Además, el mismo Artículo 41 lleva ahora la prohibición, antes comprendida únicamente en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (Cofipe), a los partidos políticos de difundir expresiones que denigren a las instituciones y a los propios partidos, o que calumnien a las personas.
Esta medida buscó, por un lado, preservar la equidad en la contienda al no poder contar los partidos con el apoyo, directo o indirecto, de gobiernos afines o grupos de interés privado y, por otro, ‘elevar’ el discurso político limitando la negatividad de las campañas basadas en descalificaciones sin fundamento y en ataques personales. Sin embargo, la interpretación de ciertos grupos de académicos y especialistas sobre el concepto de la libertad de expresión trajo consigo un intenso debate respecto a la libertad de un partido y/o candidato para criticar a sus contrincantes y a la vez ser sujeto mismo de crítica. Los más críticos sentenciaron el fracaso en la autorregulación de los partidos en materia de comunicación política al reconocer su incapacidad para aceptar las reglas del debate discursivo, poniendo en manos del IFE la calificación jurídica del discurso político en México.
Como es natural en la consolidación de un sistema democrático plural y equitativo, el proceso de su consolidación encuentra no pocos obstáculos. Algunos de ellos son de carácter estructural y nos remiten a viejos temas como la desigualdad social, el crimen organizado y la cultura de la corrupción en las instituciones del estado Mexicano. Sin embargo, en materia electoral, uno de los ámbitos de la vida política que mejor ilustra esta complejidad es la relación entre los medios de comunicación, los partidos políticos y la ciudadanía. Indudablemente, los medios tienen una función central en el concierto democrático y su papel articulador entre la ciudadanía y los partidos es motivo de múltiples debates. No por nada el acceso de los partidos políticos a la radio y la televisión fue una de los temas más discutidos en la reforma electoral 2007-2008.
A pesar de ello, la ley electoral carece aún de una visión crítica y actualizada del papel de la comunicación en las campañas electorales. Otorga demasiada importancia a formatos de comunicación limitados, como en el caso de la publicidad televisiva de 30 segundos, y emprende una cruzada contra el concepto de negatividad sin una definición articulada y compartida por todos los actores que interactúan en la arena electoral. Esto ha generado en ocasiones más confusión que claridad al momento de entender los alcances del derecho electoral y evaluar el desempeño de las instituciones electorales.
A nadie puede sorprender que algunos apartados de la ley electoral que regulan la relación entre los partidos políticos y los medios de comunicación no encuentren sincronía con leyes coincidentes como la Ley Federal de Radio y Televisión, hoy en franco abandono legislativo. Es decir, carecemos de una ley que articule transversalmente el sentido normativo respecto al comportamiento de los medios de comunicación en pleno siglo XXI. Es aquí en donde se encuentra una de las áreas de oportunidad más importantes en materia de la legislación electoral.
La ley electoral y los medios de comunicación
El contexto electoral en el cual se presenta este ensayo puede enmarcarse dentro de dos nociones sustantivas. Por un lado se encuentra la noción de derechos civiles sustentada en tres garantías fundamentales que son la libertad de expresión, el derecho a la información y la rendición de cuentas. Por otro lado, y como contrapeso a esta triada se encuentra la transformación de la política económica de los medios de comunicación en la última década y los efectos que ésta ha tenido en la producción y difusión de contenidos mediáticos.
Este trabajo aboga por la libertad individual de los ciudadanos para juzgar la pertinencia de un mensaje publicitario o la veracidad de una nota informativa. Dicha libertad, en consecuencia, debe tener como contrapeso la obligación de los concesionarios y permisionarios de la radio y la televisión de informar a su auditorio cuando los contenidos difundidos en su programación provienen de un contrato comercial y no del trabajo periodístico de su equipo de producción. En el caso de la publicidad política exige también la plena identificación en audio y video del partido político y/o candidato que transmite un mensaje dentro de las pautas correspondientes al tiempo del estado en radio y televisión que el Instituto Federal Electoral administra en cada proceso electoral federal.
México cuenta con una de las leyes electorales más extensas del mundo. Tan sólo en lo que respecta a la regulación del acceso de los partidos políticos a los medios de comunicación encontramos múltiples consideraciones de carácter técnico que intentan hacer valer el principio de equidad, particularmente durante la realización de precampañas y campañas electorales.
Las faltas hoy consideradas por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales señalan, al menos, dos tipos de infracciones: 1) Para candidatos, partidos políticos y terceros: la adquisición o contratación de tiempo aire en radio y televisión; así como denigrar o calumniar a sus contrincantes o a las instituciones; y 2) Para funcionarios públicos: la difusión personalizada de su imagen mediante la utilización de recursos públicos.
Por su parte, el debate respecto del papel del Instituto Federal Electoral en torno a la regulación de producciones audiovisuales así como la naturaleza misma de las quejas interpuestas por los partidos políticos sobre este tipo de materiales apunta hacia tres categorías infractoras principalmente:
a) La producción de mensajes promocionales de candidatos bajo un estilo que replica algunas características formales de una nota informativa, infomerciales, y que son transmitidos dentro de los bloques comerciales de distintos espacios informativos
b) La transmisión de entrevistas atípicas[1] de diversa índole a candidatos a un puesto de elección popular dentro de espacios informativos
c) La promoción de la imagen de servidores públicos mediante su aparición en, al menos, tres formatos distintos:
a. Infomerciales cuyo patrocinio no es claro por lo que es imposible determinar si el espacio fue adquirido con dinero público o mediante la contratación de un tercero con dinero privado
b. Transmisión selectiva de contenidos dentro del marco de iniciativas mediáticas que se presumen resultantes de un contrato comercial
c. Co-conducción de transmisiones especiales de programas cuyo género no es necesariamente de carácter noticioso o periodístico
En materia de regulación de contenidos audiovisuales o periodísticos son los partidos políticos, candidatos y servidores públicos los primeros en ser sujetos obligados a cumplir con la ley electoral. En efecto, los medios de comunicación pueden ser eventualmente sancionados pero esta sanción ira necesariamente acompañada por la de un actor político determinado.
Al respecto hay que hacer notar que la ley electoral debe incentivar la equidad en la contienda sin que esto signifique intervenir en las prácticas informativas de un medio de comunicación aunque si en la relación comercial con entidades de interés público como oficinas de los tres niveles de gobierno y los partidos políticos.
La ley electoral no faculta al IFE para sancionar un noticiero que no se apega a los criterios sugeridos de equidad en el tratamiento de candidatos o partidos políticos a lo largo de un proceso electoral. En efecto, sería excesivo concebir un órgano electoral que interfiriera de manera directa en el trabajo periodístico o informativo de un medio de comunicación.
La razón principal detrás de las sanciones a los medios de comunicación por parte de la autoridad electoral es prohibir que el dinero o intereses de cualquier otra índole comprometan la relación con los partidos políticos y sus candidatos. Hay que subrayarlo, la ley electoral debe incentivar la equidad pero no puede interferir en las prácticas informativas de un medio de comunicación pero si en las comerciales.
En estas condiciones se ha creado un círculo vicioso en donde la pretendida regulación de contenidos mediáticos no corrige y mucho menos previene una conducta ilícita. Todo lo contrario, los partidos políticos han aprendido a calcular un ciclo mediático en torno a la difusión de este tipo de materiales. Es claro que la controversia generada en cada caso garantiza, dependiendo de la dinámica propia de la agenda mediática, una visibilidad aun mayor a la exposición inicial. La reproducción de contenidos en distintas plataformas tecnológicas es ahora un recurso mediático recurrente en espacios informativos de todo tipo.
Por ejemplo, el portal de un diario en Internet reproduce contenidos audiovisuales, lo mismo que un programa de radio que se transmite simultáneamente por televisión de paga haciendo que la disponibilidad para reproducir contenidos televisivos en los portales de Internet magnifiquen su en otras plataformas.
En esa línea, el proceso especial sancionador puede tener un efecto inverso puesto que:
a. Crea espacios de difusión mediática adicionales al original
b. Atrae la atención, cobertura y reproducción del material controvertido en espacios alternativos de comunicación
c. Multiplica la exposición de un mensaje que, paradójicamente, se considera violatorio de la ley electoral.
d. No inhibe una conducta de manera expedita, al tener que ser discutido cada caso en lo particular se incentiva la postergación y efecto de la sanción.
Estos productos mediáticos tienen un efecto en las preferencias electorales aunque sean fenómenos colaterales a la regulación y por lo tanto no se contemple su vigilancia y sanción por parte de las instituciones electorales.
Digámosle al ciudadano cuál es el origen de la información que está viendo, aclarémosle los motivos editoriales, pero sobre todo los comerciales, que se encuentran detrás de la oferta informativa de un medio de comunicación. Es a partir de esta rendición de cuentas mediática que el ciudadano podrá formar su propio juicio frente a la información a la que se encuentra expuesto.
La credibilidad de un mensaje se encuentra fuertemente ligada a la identificación del comunicador y a la intención que los receptores le atribuyan al mensaje. El problema de la transmisión de contenidos generados a partir de un acuerdo comercial como si se tratasen de la labor periodística de un medio, sin dejarle clara esta relación al consumidor del medio de comunicación, atenta contra la transparencia y veracidad de la información que hoy consumimos en distintos espacios informativos.
Por ello es pertinente preguntarnos en qué nociones del periodismo se funda la ley electoral en el México de nuestros días. Cuál es la concepción imperante respecto a la función en una democracia de los medios de comunicación. Comúnmente coincidimos en que los medios son el engranaje principal de la esfera pública. Alimentan opiniones al mismo tiempo que ofrecen espacios para el intercambio de ideas. Su desempeño está regido por el profesionalismo y su misión es comúnmente definida como informativa.
En aras de hacer valer la rendición de cuentas y la transparencia en materia electoral, es importante que la responsabilidad de candidatos que difundan un mensaje político a través de los tiempos del estado, o transmitan publicidad política integrada, aclaren al público el origen de la información simultáneamente y no a posteriori. De otro modo el espíritu de la ley no se hace valer.
Los retos del derecho electoral
Hoy parecería exagerado hablar de técnica jurídica al momento de determinar el procedimiento para documentar un análisis de contenidos mediáticos sobre contenidos audiovisuales. Actualmente no existe un marco legal suficientemente amplio que permita sancionar e inhibir conductas constitutivas de un delito electoral, particularmente en lo que respecta a la contratación de espacios en medios electrónicos de comunicación.
La discusión sobre el acceso de los partidos políticos a los medios de comunicación está centrada en resolver complicaciones técnicas, (asignación de tiempos, envío de spots a concesionarios, monitoreo, convalidación de transmisiones y utilización del tiempo aire, etc.) pero es ajena a la complejidad teórica de la relación existente entre medios de comunicación, partidos y ciudadanía. La discusión sobre el contenido y formato de producciones audiovisuales representa sólo el principio de un debate que, eventualmente, termina encausándose en el marco de mercado mediático al que debe aspirar la sociedad mexicana. Es claro que la sociedad mexicana no ha visto satisfechas sus demandas por contar con medios preocupados por servir al interés público sin menoscabo de sus legítimos intereses comerciales.
En materia electoral, la discusión no se ajusta a determinar la figura jurídica que permita determinar la naturaleza de estos mensajes sino, particularmente, en la conceptualización de que un mensaje puede ser catalogado por un especialista o un grupo de especialistas como resultante de un acuerdo comercial a la luz de un método científico que pueda ser replicado por otros investigadores facultados para ello.
A raíz de la complejidad propia de la relación entre medios de comunicación y política, es preciso reconocer que el derecho electoral debe incorporar una visión interdisciplinaria al momento de definir los alcances y propósitos de la regulación vigente en materia del acceso de los partidos políticos a los medios de comunicación.
Esta complejidad, acompañada por un énfasis jurídico/interpretativo, ha creado una especie de caja gris en donde la ley electoral pierde claridad interpretativa ante los fenómenos propios de la práctica periodística y la política económica de los medios de comunicación en México. Debemos revertir esta tendencia.
[1] Una entrevista atípica significa que la presencia de un actor político determinado en un espacio mediático concreto se aparta de los patrones representativos de cobertura mediática tanto en lo cuantitativo como en lo cualitativo. Este rompimiento con las tendencias hace necesaria una explicación adicional al la presentación del material en cuestión por parte del medio.
